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1) Regolamenti parlamentari e dinamiche del sistema politico
In una nota e discussa sentenza, la Corte costituzionale affermò che non è possibile attivare il sindacato di legittimità costituzionale in materia di regolamenti parlamentari, in quanto questi non rientrano tra "le leggi e gli atti con forza di legge" (sent. 154/1985, v. sent. 231/1975). Questa precisazione, lungi dal ridimensionare il "peso" costituzionale dei regolamenti parlamentari, ne sottolinea, invece, la centralità nel sistema dei pubblici poteri. I regolamenti parlamentari sono l'espressione più significativa dell'indipendenza del Parlamento, al punto che neanche la Corte costituzionale, pur così incline all'"autoespansione", può essere, nel merito, chiamata in causa. Peraltro, non sono i regolamenti in se stessi a determinare mutamenti nell'assetto del sistema politico. Al contrario, i regolamenti parlamentari tendono a riflettere le dinamiche politiche, offrendo ai partiti gli strumenti per consolidare le trasformazioni intervenute nella forma di Governo. Essi "costituiscono un indice empirico dei mutevoli rapporti che si stabiliscono tra Legislativo ed Esecutivo in relazione alla funzione di indirizzo politico". Insomma, qualunque sia la "copertura della Costituzione formale", i regolamenti parlamentari riflettono soprattutto la Costituzione materiale (F. Lanchester, Intervento al Seminario sulla revisione costituzionale, LUISS, 20 marzo 1998; V. Cozzoli – F. Castaldi, I gruppi parlamentari alla Camera dei Deputati tra rappresentanza democratica e funzionalità politico-parlamentare, "Il Filangieri", Quaderno 2007).
2) L'ineluttabilità della svolta maggioritaria
Per le ragioni sopra esposte, la questione va inquadrata nel contesto generale dei mutamenti politico-costituzionali in corso nel Paese. È inevitabile, dunque, prendere le mosse dal dibattito sulla legge elettorale e dal tentativo di azzerare l'evoluzione bipolare di questi anni, attraverso la restaurazione del sistema proporzionale. Va detto subito, dunque, con chiarezza, che, a diciassette anni dalla svolta maggioritaria del 1994, l'esproprio del potere da parte dei cittadini di indicare la coalizione e il Presidente del Consiglio non è accettabile. Poi è aperta la riflessione su come eventualmente modificare l'attuale legge elettorale. Del resto, se parliamo di "Costituzione vivente", e non semplicemente del testo costituzionale, la forma di governo italiana – ce lo dicono molti studiosi – ha cessato, ormai da tempo, di essere qualificabile come semplicemente "parlamentare a prevalenza del Parlamento". Lo stesso Presidente Napolitano, in più occasioni, ha riconosciuto questo dato di fatto. Vale la pena, qui, riportare per esteso un passaggio del suo discorso alla Biennale della Democrazia del 2009: "Nell'ambito della forma di governo parlamentare, che è quella di gran lunga prevalente in Europa, sono possibili, e in effetti si sono espressi, equilibri diversi tra governo e Parlamento, tra potere esecutivo e potere legislativo, e anche tra questi due poteri e quello giudiziario. La Costituzione italiana del 1948 fu certamente contrassegnata da un'accentuazione delle prerogative del Parlamento rispetto a quelle del governo. Le esigenze di stabilito e di efficienza decisionale di quest'ultimo rimasero allora in secondo piano. Ma molte cose sono via via cambiate già negli anni Ottanta, con le riforme dei regolamenti parlamentari, e sempre di più a partire dagli anni Novanta, con il crescere del ricorso alla decretazione d'urgenza e all'istituto del voto di fiducia; e da ultimo con il rafforzarsi del vincolo tra governo e maggioranza parlamentare, così come con il drastico ridursi della frammentazione politica in Parlamento. Ciò ha indotto uno studioso e protagonista come Giuliano Amato a giudicare (in un suo recente scritto) 'oggi obsoleta la tradizionale debolezza del governo nel rapporto con il Parlamento'. E allora è del tutto legittimo politicamente, ma partendo da questi dati di fatto (e dunque senza cadere in enfasi e polemiche infondate), verificare quali concreti elementi di ulteriore rafforzamento dei poteri del governo, e di chi lo presiede, possano introdursi sulla base di motivazioni trasparenti e convincenti" (Giorgio Napolitano in: G. Napolitano – G. Zagrebelsky, L'esercizio della democrazia, Torino, Codice, 2010, pp. 13-14). Di certo, gli italiani hanno mostrato di apprezzare la possibilità di esprimere, con un unico voto, la loro preferenza per il premier, per il programma di governo e per la coalizione di maggioranza. Lo stesso può dirsi del principio simul stabunt simul cadent, riferito al Presidente del Consiglio e alla maggioranza che lo sostiene: gli elettori di oggi, molti dei quali hanno raggiunto la maggiore età dopo il 1994, non digerirebbero "ribaltoni" di alcun genere. Indubbiamente, non mancano, nel merito, segnali contraddittori. La tendenziale contrazione del numero dei gruppi parlamentari, ad esempio, viene "controbilanciata" dalla crescita del gruppo "misto" e dalla formazione di partiti di esclusiva natura "parlamentare", e cioè nati dopo le elezioni, all'interno delle dinamiche tra maggioranza e opposizione. Sarebbe, però, semplicistico attribuire fenomeni di tal genere alla legge elettorale in quanto tale, che di per sé obbliga i partiti a coalizzarsi. Per quel che riguarda, specificamente, i conflitti interni ai partiti e alle coalizioni, va detto che si tratta di fenomeni niente affatto sconosciuti alle democrazie bipolari, come dimostra l'esperienza dei democratici e dei repubblicani americani o dei laburisti e dei conservatori inglesi. La bipolarizzazione comporta, infatti, l'ampliamento dell'"offerta politica" di ciascun partito o di ciascuna coalizione, il che non può che avere effetti incentivanti sulla dialettica interna ai soggetti politici. Il problema italiano si spiega con l'"incompiutezza" del nostro bipolarismo, in ragione della quale le tensioni politiche interne ai due poli tendono a produrre a mini-scissioni parlamentari, con la conseguente creazione di nuovi soggetti politici "dall'alto". In altre parole, la differenza dell'Italia rispetto agli altri Paesi consiste nella mancata razionalizzazione del bipolarismo, ovvero nella perdurante "transitorietà" della cornice costituzionale in cui esso è inquadrato. Infatti per un verso i due maggiori partiti il PdL e il PD si sono rivelati delle "incompiute" nel senso che non hanno pienamente omogeneizzato le formazioni politiche originarie per cui sono entrambi andati incontro a scissioni e a lacerazioni che hanno anche dato spazio alle possibilità di operazioni trasformiste. Per altro verso il nostro è un bipolarismo atipico, nel mondo occidentale, per la sua radicalizzazione. Ma di ciò ha la responsabilità primaria la sinistra che, cavalcando l'uso politico della giustizia, ha introdotto in esso l'obiettivo della demonizzazione dell'avversario.
3) La necessaria apertura di una fase costituente
In ogni caso, la bipolarizzazione de facto del quadro politico-istituzionale comporta, da un lato, l'esclusione di ogni prospettiva di ritorno al sistema elettorale proporzionale e, dall'altro, un ripensamento del sistema di "pesi e contrappesi" della vita pubblica, delle sue meccaniche interne e della sua architettura complessiva. Il problema, pertanto, non è la legge elettorale – questione, alla quale, a mio avviso, si sta dando un peso eccessivo – quanto, come ha giustamente osservato il ministro Calderoli, l'avvio di un ampio processo "costituente", ispirato ai principi della governabilità, del bipolarismo e della stabilità. Al fine, dunque, di rafforzare il nostro sistema democratico e rendere così il Paese più forte anche nel contesto geopolitico attuale, segnato da forti venti di crisi che minacciano tutte le democrazie occidentali, occorre porre mano a una riorganizzazione generale del sistema, all'interno della quale collocare sia la riforma elettorale sia la revisione dei regolamenti parlamentari.
4) La "bozza Calderoli" come possibile punto di partenza
Cominciare dalla "modellistica" non ha, a mio avviso, molto senso. Di modelli ne possiamo trovare a iosa in qualsiasi manuale di diritto comparato, ma la discussione su quale sia quello "più adatto" darebbe al nostro dibattito un'impronta meramente accademica. Invece, abbiamo bisogno di uscire dall'uso retorico delle riforme e mettere direttamente mano alle modifiche del sistema. Credo, pertanto, che sia molto più saggio partire da quello "che c'è", dall'esperienza concretamente maturata dal Parlamento sul terreno delle riforme costituzionali. Per questo, ritengo che il punto di partenza per la discussione possa essere costituito dalla cosiddetta "bozza Calderoli", proposta dal centrodestra (AS 2554-D/XIV, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005, respinta dal Corpo elettorale con referendum ex art. 138 Cost. il 25 e 26 giugno 2006), che prevedeva la modifica di una cinquantina degli articoli che compongono la seconda parte della Costituzione. Si tratta, sicuramente, di una proposta perfettibile, ma che ha l'indubbio pregio della completezza e sistematicità, in quanto ispirata a una filosofia riformatrice organica e coerente. Essa disegna una forma di governo parlamentare a prevalenza del governo, all'interno di una forma di Stato di carattere inequivocabilmente federale, prevedendo un complesso sistema di "pesi" e "contrappesi", tra i poteri dello Stato, maggioranza e opposizione, governo centrale e autonomie. In particolare, il Primo ministro assume, nella riforma prevista dalla "Bozza", una posizione di netta predominanza, sia nell'ambito della compagine governativa sia nei rapporti con la Camera. Egli viene nominato dal Presidente della Repubblica "sulla base" dei risultati elettorali. In altre parole, si prefigura una diretta designazione del vertice dell'Esecutivo da parte dell'elettorato, insieme alla maggioranza da lui guidata. Si attribuisce, dunque, al Primo Ministro il potere di nominare e revocare i ministri, nonché di chiedere, sotto la propria "esclusiva responsabilità", al Capo dello Stato di sciogliere la Camera. Ovviamente, non si prevede analogo potere del primo ministro nei confronti del "Senato federale", essendo la composizione e il programma del Governo sottoposti al solo giudizio del primo ramo del Parlamento. Secondo la proposta, la Camera può far cadere il governo solo attraverso una mozione di "sfiducia costruttiva", sottoposta a una precisa disciplina "antiribaltone", mentre l'opposizione esercita una funzione costituzionale di primo piano, quale garante della dialettica tra esecutivo e Legislativo. Si tratta, come si diceva, di un'ipotesi di lavoro, o, se si vuole, di una piattaforma sulla quale costruire il confronto tra maggioranza e opposizione, anche attraverso l'implementazione di altre proposte, quale, ad esempio, la "bozza Violante", che, pur non avendo conosciuto un completo iter parlamentare, ha una struttura salda e un'organizzazione assai coerente. Attualmente al Senato, è in discussione un aggiornamento della "bozza Calderoli" con il contributo anche dei gruppi parlamentari del PdL.
5) Democrazia maggioritaria e regolamenti parlamentari
Sulla base di tale prospettiva, si può, a mio avviso, mettere mano ad alcune riforme di sistema, attuabili per via ordinaria, come la legge elettorale e i regolamenti parlamentari. L'importante è chiarirsi le idee sulla direzione nella quale si vuole andare, altrimenti si rischia di trovarsi di fronte all'assemblaggio di riforme tra loro diverse ed eterogenee, un "vestito di Arlecchino" che renderebbe instabile e incoerente il nostro assetto istituzionale. Per quel che riguarda la riforma dei regolamenti parlamentari, ritengo che essa vada indirizzata verso il modello della "democrazia governante", caratterizzata da due elementi: a) riconoscimento, all'Esecutivo, del ruolo di leader del processo legislativo; b) istituzionalizzazione dell'opposizione parlamentare. Laddove,infatti, vige una forma di governo di tipo parlamentare classico in forza dell'identificazione tra la maggioranza parlamentare e il governo, si ha una sorta di "appiattimento" del Legislativo sull'Esecutivo: è ben difficile, in una matura democrazia parlamentare, che la maggioranza metta in crisi se stessa. Dov'è, dunque, il contropotere rispetto al Governo? La semplificazione nel rapporto tra i poteri dello Stato, tipica delle "democrazie maggioritarie", comporta, dunque, l'introduzione di nuovi meccanismi di equilibrio e di garanzia, tali da compensare l'indebolimento della dialettica Esecutivo/Legislativo. In altre parole, si rende necessaria l'affermazione di un nuovo "dualismo funzionale", da ricercarsi nel rapporto tra "maggioranza e l'opposizione" (G. De Vergottini, Opposizione parlamentare, in "Enciclopedia Giuridica").
Non bisogna, però, pensare di trovarsi di fronte a un problema di mera natura tecnico-giruidica. La ricerca di un nuovo "dualismo funzionale", nell'ambito di un ripensamento dell'intera architettura costituzionale, è questione politica, nel senso pieno, perché riguarda il rapporto tra i cittadini e le istituzioni e il ruolo dei partiti nella società. Di fronte all'indebolimento del Legislativo rispetto all'Esecutivo, reso inevitabile dalle istanze "decisionistiche" del mondo contemporaneo, i sistemi politici possono, infatti, reagire, sostanzialmente, in due modi. Ci può essere la delegittimazione del Parlamento, attraverso l'affermazione di tendenze fortemente antipolitiche e populistiche. Ma ci può essere anche una sensibile espansione del potere giudiziario, che si autopropone come "contropotere supplente". Questa è l'esperienza di molte democrazie occidentali. Per quel che riguarda l'Italia, la delegittimazione del sistema politico, conseguente all'affievolimento della dialettica tra i poteri, può avere effetti addirittura devastanti. La peculiarità del caso italiano consiste nel fatto che, in forza della combinazione tra il principio dell'obbligatorietà dell'azione penale (che significa discrezionalità senza responsabilità) e della forte ideologizzazione dei pubblici ministeri, l'"espansione del potere giudiziario" ha una forte connotazione eversiva ed un chiaro indirizzo politico di tipo populistico. Ecco perché è più che mai urgente riqualificare la dialettica parlamentare dentro una chiara e forte cornice bipolare.
6) Le resistenze alla formalizzazione del ruolo dell'opposizione
In una grande democrazia parlamentare, il Governo deve poter avere le mani libere per guidare la politica nazionale, di cui poi, rispondere al parlamento. Ma, come insegna l'esperienza inglese, la libertà del Governo ha un prezzo: la formalizzazione del ruolo dell'opposizione parlamentare. In caso contrario si rischia la crisi del sistema democratico.
Per anni, in Italia, è stato pressoché impossibile considerare l'opposizione come uno schieramento alternativo, il cui scopo fosse quello di "sostituire" la maggioranza di governo e non, come è invece accaduto, di "condizionare" quest'ultima o di negoziare una presenza rappresentativa nel sistema dei poteri pubblici. Il PCI, infatti, è sempre stato un partito "all'opposizione", ma non è mai stato "l'Opposizione" parlamentare: esso, per un mix di obbiettive ragioni geopolitiche costituito dal suo "legame di ferro" con il PCUS e il mondo comunista, più che puntare a conquistare la guida dell'Esecutivo, ha sempre puntato a essere il "secondo sole del sistema" (G. Rebuffa, La Costituzione impossibile, Bologna, Il Mulino, 1995, p. 116) con tutti i vantaggi che ciò poteva comportare in termini di partecipazione alla gestione del potere senza assumersi responsabilità di governo. Era, in fondo, una posizione comoda, dalla quale era molto difficile uscire. Quando, infatti, dopo il crollo del comunismo, si presentò, ai (post) comunisti, finalmente l'occasione di entrare a far parte di una grande forza socialdemocratica di Governo, il PCI optò per il giustizialismo e il trasformismo, cavalcando la tigre dell'antipolitica e contribuendo, per questa via, alla liquidazione per via giudiziaria del sistema dei partiti della Prima Repubblica. Da allora alcune cose sono mutate. Ed è proprio a un esponente storico del PCI, Luciano Violante, a suo tempo anche sostenitore del protagonismo politico dei PM, che si deve la più importante riforma dei Regolamenti parlamentari mai attuata, indirizzata, per l'appunto a rafforzare il ruolo sia del Governo sia delle opposizioni – uno dei tanti paradossi della storia della Repubblica.
7) La proposta del Pdl
La riforma del 1997 rese sicuramente più rapidi e più certi i tempi dei lavori parlamentari e rappresentò un passo importante in direzione della costruzione, in Italia, di una "democrazia decidente". Ma anche quella riforma, ormai, ha fatto il suo tempo, perché non prevede – e non poteva prevedere – l'istituzionalizzazione del ruolo dell'opposizione. Sul punto, nel corso della XVI Legislatura, risultano agli atti del Parlamento diverse proposte. Quella del PDL (Senato, Doc. II, n. 6, XVI, primi firmatari Gasparri e Quagliariello; Camera dei Deputati, Doc. II, n. 3, XVI, firmata da chi scrive) si caratterizza per l'introduzione di uno "Statuto dell'opposizione", finalizzato a controbilanciare, da una parte, il rafforzamento della posizione del governo in Parlamento, e, dall'altra, la drastica semplificazione della geografia parlamentare. Si prevede, infatti, che, come in ogni democrazia matura, il Governo abbia poteri di guida dell'attività del Parlamento, ovvero sia una sorta di "comitato direttivo" della maggioranza, destinato a confrontarsi sistematicamente con l'opposizione, pur nella garanzia della certezza e velocità dei tempi decisionali nonché della la visibilità delle scelte politiche. È di particolare importanza la previsione, contenuta nella proposta, di un vincolo stretto tra geografia parlamentare e geografia politico-elettorale: in via ordinaria, in base a tale proposta, non saranno ammessi gruppi disomogenei rispetto ai soggetti politici che hanno partecipato alle elezioni; in via straordinaria, ciò potrà essere consentito, ma solo attraverso tempi lunghi e con la partecipazione di un congruo numero di deputati, in modo da scoraggiare qualsiasi uso strumentale delle affiliazioni elettorali. Questo significa impedire la frammentazione, far crescere la qualità e la chiarezza dell'offerta politica e rafforzare il rapporto tra i cittadini e le istituzioni, senza, tuttavia, comprimere il ruolo delle minoranze, cui saranno assicurate le prerogative attualmente riconosciute dal regolamento. Il rafforzamento del ruolo del Governo avviene attraverso una modulazione dei tempi di lavoro volta ad assicurare un percorso lineare agli input dell'Esecutivo verso il Legislativo. I disegni di legge del Governo, infatti, peseranno in maniera assai significativa nella programmazione dei lavori dell'Assemblea. In particolare, i disegni di legge qualificati come "attuazione del programma" della maggioranza dovranno essere esaminati entro sessanta giorni. Si tratta dello stesso periodo previsto quale tempo massimo per la conversione dei decreti legge e non è un caso: la decretazione d'urgenza, infatti, è stata spesso utilizzata per sopperire all'assenza di tempi certi di decisione. Il Governo potrà, inoltre, contare sulla possibilità di ricorrere al meccanismo del "voto bloccato" su singoli articoli dei disegni di legge prioritari, facendo decadere tutti gli emendamenti una volta acquisita l'approvazione della propria versione dell'articolo in discussione. Sempre nella medesima direzione vanno altre norme, quali quelle relative al contingentamento dei tempi di tutti i progetti di legge in discussione in Assemblea e all'inammissibilità dei maxiemendamenti. Quanto all'opposizione, questa avrà finalmente un proprio statuto, un proprio Capo e un proprio Governo ombra e potrà contare su proprie specifiche dotazioni. Il confronto parlamentare si strutturerà, dunque, lungo la dialettica tra maggioranza e opposizione, come dimostra, ad esempio, la riforma del question time, che sarà fortemente caratterizzato dall'immediatezza delle domande e delle risposte. Il Capo dell'opposizione sarà l'interlocutore principale del Governo (potrà, ad esempio, sempre prendere la parola in replica al Presidente del Consiglio), il che contribuirà finalmente a ricostruire il circuito della responsabilità politica nell'età del maggioritario. Ciò contribuirà in modo notevole alla visibilità delle responsabilità degli eletti (ed è significativo, al riguardo, il fatto che il Capo dell'opposizione possa chiedere la diretta televisiva per una seduta al mese) e al mantenimento di un alto livello del confronto politico.
L'unità e l'autorevolezza del Parlamento, quale sede primaria del confronto politico, vengono garantite proprio da una dialettica chiara, formalmente definita, tra la maggioranza e l'opposizione. Tra le altre proposte di riforma presentate, ritengo, qui, di dover ricordare quella presentata, nel 2008, al Senato, da alcuni esponenti del PD, per l'istituzione di un "Consiglio dell'Opposizione" (Senato, XVI, Doc. II, n.9, primo firmatari Ceccanti). Si tratta, certo, di una proposta diversa da quella presentata dal PDL. Mentre quest'ultima è caratterizzata da un'esplicita spinta "presidenzialista", attraverso l'istituzionalizzazione dell'opposizione quale controparte del Governo, nella proposta Ceccanti si punta a razionalizzare l'esistente, rafforzando il ruolo dell'opposizione. Nella sostanza, però, emerge una comune filosofia ispiratrice: bilanciamento tra l'affermazione del ruolo-guida del Governo nel processo legislativo, da una parte, e il rafforzamento dell'opposizione, dall'altra.
Alcune proposte minori ma significative, sono le seguenti. Alla Camera, ormai c'è una situazione del tutto atipica determinata dal fatto che il Presidente Fini svolge contemporaneamente due ruoli, quello di Presidente della Camera e quello di leader di uno dei partiti dell'opposizione. La duplicità di questi due ruoli si sta riflettendo anche nella gestione dei lavori della Camera. Il precedente creato è gravissimo. Allora il minimo che si potrebbe fare, facendo una riforma del regolamento, dovrebbe esser quella di impostare alla Camera una procedura che c'è al Senato dove, in presenza di una diversità del parere dell'Assemblea dei Capigruppo, la decisione dell'ordine dei lavori viene presa dall'Assemblea. La seconda modifica, a nostro avviso, deve riguardare la duplicità di voto, sempre presente nel regolamento della Camera, in presenza di provvedimenti sui quali il governo ha posto la fiducia: oggi dopo il voto di fiducia c'è sempre anche il voto finale sulla legge: si tratta di un doppione non condivisibile da nessun punto di vista.
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